| | | 政府非常设机构透视 | | 浙江大学 高海忠 | |
邓小平说：“精简机构是一场革命。”但一提起政府机构改革，人们的第一印象就是指常设机构的改革，而往往忽略了另一个重要领域——非常设机构。非常设机构这一中国行政体制外的衍生物，有其独特性，分析这一特殊现象产生的机理、特点和影响，对于重新审视我国历次机构改革和整个行政体制的改革来说，都是一个独特的新视角。从目前所掌握的资料来看，国内学者对行政及其与行政改革的内在的联系都缺乏研究。政府对大量存在的非常设机构，也没有明确具体的规范和足够权威的部门予以管理。因此，有必要对非常设机构作一全面地了解和分析。
一、非常设机构：序列外的序列
“非常设机构”一词在我国最早出现在二十世纪80年代，此前人们习惯于称之为“临时机构”。但临时机构这一名词无法包含担负协调功能的并不“临时”的委员会、领导小组等。于是便有非常设机构这一称谓的出现，用来统称那些不列入党、政常设机构序列的机构。非常设机构的名称通常有委员会、领导小组。协调小组、总指挥部、办公室等，例如，国家无线电管理委员会、国务院关税税则委员会、全国安全生产委员会、全国打击走私协调小组、国家防汛抗旱总指挥部，等等。非常设机构大致可分为两类：一类是为了加强对某项重大事务的领导和协调，处理某些跨部门、跨地区的事务而建立的，现在一般称之为议事协调机构；另一类是为处理某些临时性、突击性的新问题而设立的，现在一般称之为临时机构。
非常设机构作为我国行政体制的特殊产物，发展至今也经历了多次改革。但因为对非常设机构的重视程度较低，所以往往只是简单地一撤了之。在1982年和1988年两次改革期间，由于非常设机构的数量实在惊人，伴随着对常设机构“精简机构”的口号，分别撤销了一批非常设机构；1988年改革，保留了44个非常设机构。然而，在从1988年到1992年的短短四年时间内，又先后冒出了41个非常设机构，几乎增长了一倍。再此之前，人们对非常设机构的认识都只是停留在对量的控制上，缺乏更深层次上分析。直到1992年，中共十四大召开，会议要求大幅度裁减非常设机构；次年，国务院决定将85个非常设机构清理调整为26个，并改称议事协调机构和临时机构。从名称的改变上首次体现出政府对非常设机构研究的加深，在职能上把非常设机构分为协调和办事两类。1998年国务院机构改革再一次对非常设机构进行了一次清理，仅保留了19个议事协调机构和临时机构，撤销了其余所有的非常设机构。以上仅是就中央政府而言，地方政府的非常设机构其数量更多、名目更杂。其中，各省级政府非常设机构数量最大并且直接影响着市、县、镇的非常设机构的数量。据统计，辽宁省1994年有各类非常设机构80个，与常设机构数量持平；各县市的非常设机构数量在40－50个的也不在少数，比常设职能机构都要多。就连基层政府也存在为数众多的非常设机构，例如渐江省某镇，1999年有非常设机构17个，是常设机构（7个）的两倍多。这些非常设机构在管理体制上，实行的也是层级控制，即上级非常设机构有权领导下级非常设机构，下级必须服从上级。而对于非常设机构，《政府组织法》是没有明确规定的，因此从法律上讲是不合法的。
在对政府常设机构这一正常的序列进行数次改革未果之后，非常设机构却在几次改革后悄然形成了从中央到地方、基层的完整序列，形成了“序列外的序列”。
二、非常设现象的动因分析
非常设机构在经历了数次改革之后至今，其种类和规模与常设机构一样，走不出膨胀——精简——再膨胀的循环，并且由于对非常设机构的关注程度较弱，所以其长势更强。那么究竟是什么原因促使着非常设机构象韭菜一样屡割不尽呢？许多人对其原因作过精到的分析，综合起来不外乎以下几方面：
1．部门利益的驱动。设立非常设机构的工作部门往往能从中得到很大的便利而成为既得利益者，不仅有经费、编制，而且能行使更大的行政权力，所以改革起来阻力也就更大，其存续的时间也就更长。按照帕金森定律，任何政府机构都有自我扩张的倾向，非常设机构也不例外。
2．人治思想、家长制作风作怪。政府领导人为显示对某一问题的重视，非得成立自己亲自挂帅的、否具权民住的组织机构，但这其实是以人治行政代表法治行政、家长制作风的体现。
3．常设机构的静态职能和动态管理对象的矛盾。政府管理对象是动态的，而政府常设机构及其职能在一定时间内是静态的，解决这一问题的最简单、最直接的办法就是每出现一个新的管理对象，就设立一个非常设机构，新的管理对象层出不穷，非常设机构也就不断增多。
4．常设机构未被赋予足够的权威。之所以某些重大事项要有非常设机构来解决，是因为常设机构没有足够的权威，没有能力处理好这些事。常常出现这样的情况，对于某部门职能范围内的事，由于其他部门或地方的保护，而得不到切实执行，所以用成立非常设机构的方式来解决这一事务。
5．现行行政管理体制横向联系薄弱。各常设机构纵向联系紧密，但同级各部门之间的横向联系薄弱，因此有必要成立起协调作用的组织作为弥补。如国务院科技教育领导小组，就是为了协调科技部和教育部的工作，促进科学教育事业的更好发展。
6．与上级政府相应设立对口机构的结果。有些地方政府其实并不需要某个非常设机构，但是上级要求设立，结果是形同虚设。例如，各县、镇设立的关心下一代委员会，对于直接面对人民大众的基层政府来说，其发挥的协调作用极其有限，因此存在的必要性是微乎其微的。
7．分管领导制度在协调各职能部门之间关系上的作用还未完全发挥。分管制度的目的是为了更好地协调开展好工作，但是其协调作用并没有很好地显现出来，所以只能另求他法。
8．编制管理力度不够，编制立法没有跟上。非常设机构的大量产生是因为没有从规范角度加以控制好，对其设立、经费、人员数量等的审核批准环节以及撤销环节没有把工作做好，所以导致不断膨胀。那么这些原因找对了吗？——“对，但不完全对。”因为这些原因都着眼于具体的某个环节上，没有从根本上去把握问题的实质。笔者认为，其根本原因不在具体操作层面上，而在于体制本身及其设计的指导思想上。
（－）体制设计上模仿前苏联
从新中国诞生时起，我们就以前苏联为榜样，全面模仿“老大哥”。苏联作为马克思主义指导下第一个建立的社会主义国家，对其他社会主义国家无疑具有极大的示范效应，其议行合一的政权机关组织形式和单一制的中央集权结构，以及高度集中的计划管理体制都毫无例外地被搬到了中国。而以中央集权和直线职能制为主要构架的强力控制型行政管理体制，也被刚建立的社会主义中国所采用。从1949年到1955年 我国现行行政管理体制的基本格局。这一以高度集中的行政权力为前提，以部门管理为主要标志的行政体系一直延续至今。虽然经历了多次机构改革，但是改革的范围还是局限于行政权力的上收下放和行政职能部门的撤减扩并上，在实践中从未突破原有的体制框架。现在，政府的改革重点已经转到了如何处理好与市场、社会的关系上，在原有体制没有变动的情况下，非常设机构作为体制外的衍生物来充当解决其中矛盾的工具，其存在和发展的必然性也就不难理解了。
（二）指导思想上固守传统的科层制理论
综观我国的行政体制，恰好符合了科层制理论崇尚权威、层级、服从、分工、纪律等的要求。长期以 来，“统一领导、部门管理”一直是我国体制设计中的核心内容，并且这一体制从建立至今，此指导思想就一直不曾动摇，历次机构改革在理论上也都一直固守这一信条。虽然科层制理论（又称为官僚制理论）曾经在相当长的时间内，通过对制度和效率的追求，讲究权威与服从、专业化和技术化的分工，把社会治理的每个方面都规划得“井井有条”，也极大的提高了我国政府管理的效率，正如马克斯·韦伯所说的“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其它任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中，这一切都提高到最佳点。”但是这种井然有序的科层体制，先天存在不足，一方面它缺乏对外界环境的能动反应性，容易导致体制僵化，非常设机构正是这一缺陷的产物；另一方面，科层制理论反映到非常设机构上，其本身也形成了从上到下层级制约的序列，形成了常设机构以外的又一序列。
正是以上这两点，决定了中国行政体制的特点，也决定了非常设机构产生的根源。随着社会经济的发展，传统的行政思想和一些被视为金科玉律的古老原则、管理信条的权威性也在日益减弱，科层制理论也因其不可避免的“过时性”而面临困境。它的运行机制在计划经济的生产条件下能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率，而在一个发展变化迅速的现代市场经济社会下只能成为阻碍社会发展进步的障碍，这一点我们从非常设机构开始出现的时间就可见端倪，正是在改革开放以后，非常设机构才开始大量涌现。
三、非常设机构的利弊分析
正如前面说到的，非常设机构的产生和存在有其合理性，具体来讲主要体现在以下两方面：
首先，从行政环境的角度看，行政组织与行政环境之间是一种适应与被适应的关系，即当行政环境不断变化时，行政组织体系必须作出相应的调适。我国的现代化发展在80年代开始进入了快车道，社会、经济、政治、文化的变化发展非常迅速，政府无法适应快速多变的行政环境变化，或者新的制度刚建立就被更加新的环境要求所打破，所以整个行政组织体系的变革就不可避免的带有滞后性和情性。非常设机构正是在这种情况下诞生的，其对提高行政运行效率、加强政府行政能力都起到了显著地作用，因此可以说是非常设机构对政府常设职能机构起到了很好的弥补缺陷的作用。
其次，从实践层面看，非常设机构确实显示出了其灵活高效的特点。一是非常设机构可以因时而设、因事而设、因地制宜，避免了常设职能部门的僵化、死板和工作上的被动，行政人员可以发挥更大的主观能动性，摆脱了按部就班对处理事情及时性和变通性的影响；二是非常设机构具有很高的效能，这是由于其具有权威性的特点所决定的，非常设机构一般都有政府正职或副职担任直接领导，所以具有较一般部门更高的权能，在统一指挥下级、调动各部门各方力量方面都具有优势，也就能更高效迅速地解决重大问题。
基于以上两点的考虑，可以预料，在诸多非常设机构中，有些是将会长期存在下去的，例如有的是以全国性的问题为行政对象、在协调或处理特定事务方面起着重要作用，如国家防汛抗旱总指挥部、国务院扶贫开发领导小组等。不过，此类机构还是少数，就多数非常设机构来说，作用有限，且存在不少弊端：
第一，机构林立，人员膨胀。非常设机构的设立无需经过立法程序，只要解决了人员编制、办公地点和经费问题，经过了领导同意，就能“开张营业”，而且还存在转正的可能性，所以它的产生几乎不受限制。这样在原本就有大量职责范围广泛的常设机构的情况下，再加上许多非常设机构，更是加剧了机构膨胀；另外，各个非常设机构除有主任或组长外，还没有副主任、副组长、若干成员等职位，成为行政人员膨胀的一个重要缺口。
第二，直接导致行政经费开支大量增加。机构的增加势必增加人员、设备等方面的开支，再加上我国预算体制的不完善，导致了行政经费支出过大的问题。据财政部对1990年行政经费的分析测算，国家和地方行政机关每个工作人员的开支平均每人每年约需3000－5000元；而新增一个机构所需费用更大，房子、车子等少则十几万，多则几十万、数百万；而如果以现在的经济水平，恐怕至少还需翻上一翻。
第三，影响了常设职能机构的正常运行，削弱了常设机构的功能。由于非常设机构的设立往往由高层领导任负责人，权威性较常设机构高，但是具体工作一般由常设部门承担，两者人员也时有交叉混用，对外联络、宣传却往往用非常设机构的牌子，所以实际上取代了常设机构的原有职权，打乱了正常的管理层次，造成常设机构与非常设机构职责分工不清，使常设机构在处理相关事务时实际作用和权威性大大降低，降低了行政效率。
第四，分散了领导精力，增加了领导人的负担。与常设机构不同，非常设机构的领导一般由各级政府主管领导任正职，各部门主要领导任副职或成员，意在加强其权威性，凡事只要请主管领导出面，再难摆平的问题也能迎刃而解。但领导人的精力总是有限的，兼职过多，势必导致耽于琐事之中，影响了集中精力抓大事以及对行政管理方法、制度创新的思考和研究。
第五，从我国当前的行政管理体制来看，还有一个最大的问题是非常设机构的存在“名不正，言不顺”。虽然在某些方面它发挥着较大作用，但是政府对其从设立、管理、运行到撤销以及它在法律上的地位，都缺乏明确的规定和说明。因此，从根本上说，非常设机构还未被纳入到正常的行政体制轨道中去，需要为其正名，同时理顺与常设机构及整个行政体制的关系。从以上两方面来看，非常设机构既有存在的合理性，又有其不可避免的负面作用；但从总的讲是弊大于利，并且从目前来看其弊端越来越突出，必须予以改革。如何改革和完善非常设机构不仅已经成为其自身的要求，而且是整个行政体制适应时代需要的要求。因此，我们必须对非常设机构这一现象予以高度重视，积极研究各种可行的改革方案。
四、改革与建议
西方一些国家在公共行政改革方面已经走出了革命性的一步，对非常设机构的改革也有不同的尝试，政府管制模式、灵活政府模式、企业家政府模式、授权模式等理论相继得以提出并日益成形，充分说明了对传统科层制理论的扬弃。中国行政改革可以从他们的改革构想中汲取有益的部分，当然并不一定照搬它它们现成的模式。我们在选择行政改革包括非常设机构的改革时，必须坚持“内源式发展”：“‘每个社会实现自己的现代化，都应选择独特和不同的发展道路。任何一个社会都不应也不是被迫要模仿其他社会并忠实地仿效或注定坚持唯一的发展道路和模式。”首先必须尊重原有的行政体制和组织形式，然后根据现实发展的要求力求创造性地实现改造与继承的统一。非常设机构在我国政府管理中发挥了很大作用，但是随着行政环境的变迁，其固有的弊端却使我们不得不对它进行改革，鉴于此，笔者提出如下政策建议：
（－）改革原则
第一，以提高政府对行政环境变化的适应能力和保持政府高效的行政能力为出发点和归宿，对非常设机构的改革要坚持渐进改革与适时突破相结合的原则。行政体制改革关键在于“构建一种新型的国家行政框架，进而在既定的框架内重构行政领导体制、行政组织体制以及诸多分门别类的行政制度……修正和调整行政权力关系是构建一新型的国家行政框架的基础，进一步提高政府能力则构成了为发展提供充满活力的机构性框架的中心问题。”非常设机构的改革也要以提高行政体制的科学性、合理性为中心。我国历次机 构改革的实践表明，阶段性的机构改革不仅不能解决政府职能错位的毛病，反而会延缓政府现代化转型的步伐。每一次机构改革，必须牵涉到人员精简与分流，职能分解与整合，机构撤并与重置等，耗去了政府人员的大量精力，因此不可避免地影响了经济发展的质和量。尤其是80年代以来，我国平均每隔4－5年搞一次大规模的机构改革，发生频率明显加快，这对同样处于高速期的经济建设来说，无疑是一根“软 肋”，在一定程度上给经济发展制造了压力和障碍，迫切需要突破以往的改革方式。对于非常设机构的改革也要创新思维，适时突破。
第二，改变以往改革阶段性和运动性的作法，坚持非常设机构改革的经常性原则。非常设机构的改革，只有把它作为一项经常性的工作来抓，才能防患于未然。这样做意义在于：（1）可以避免“运动式”改革带来的社会震荡，既可以防止积弊，又可以减少内部冲突和改革的代价，保持政府行为的持续性和政府活力；（2）意味着把非常设机构的改革纳入法治化、制度化和科学化的轨道，可以有效地避免改革过程中的人为性、随机性因素的影响和阻挠；（3）其关键在于建立一整套行政组织和行政管理的预警机制和权威的、常设化的、有效的调研和管理机构，对常设和非常设机构承担的职权予以长期地调研、负责改革计划的制 定。
第三，政府组织结构要体现动静结合的特点，坚持兼顾政府稳定性和灵活性的原则。一方面，对以职能制为主体的原有体制必须给予适当继承，防止对原有体制的太大变动，引起社会大震荡；另一方面，又要引入加强政府灵活性和能动性理念，改革非常设机构的“形”，取非常设机构的“意”。国外现在有一种“灵活模式”的行政管理理论，主张把政府机构全面非常设化，以临时雇用和民间组织的方式来执行政府职能。这种理论可以说是对科层制理论批判的另一种极端，但是其也从一个侧面反映了目前提高政府灵活性的必要性。中国作为一个超大型的社会主义国家，没有一个完整的相对固定的治理构架，很难保证国家的稳定；同时，若把常设机构非常设化，目前来看对保持政府能力的高效性是非常不利的，因为其弊端太多，也不符合中国国情。因此，最好就是采取折中的办法，兼顾两者。
（二）具体做法
首先，调整政府现有机构设置，设立综合协调办事机构，把非常设机构纳入到统一管理中来。按照动静结合的机构设置原则，可以把整个行政组织结构形式表述为：相对固定的常设职能机构十常设化的综合协调办事机构。相对固定的常设职能机构基本是指现阶段所确定的常设机构序列。因为它需要保持相对的稳定性和延续性，放相对固定。常设化的综合协调办事机构，顾名思义是一种综合机构，其职能是协调职能部门和处理职能部门以外的职能，其中最重要的是分配、处理常设机构职能以外的职能。一方面，它要把目前非常设机构所承担的职能分配给相应的职能部门，即在形态上消除不必要的非常设机构；单一部门来以完成的职能则由它来牵头、协调其它部门共同完成。另一方面，一旦社会出现新的职能要政府去承担，综合机构就有义务把该职能分配给相关的职能部门或由自己牵头予以处理，并协同机构编制管理部门等到必要的时候则可设立新的职能部门。总之，要使综合协调办事机构成为政府与社会交互作用的一个重要窗
口渠道，并且配合机构编制管理部门适时对政府行政机构设置作出调整。常设的综合协调机构由于其特殊的作用和职能，因此可以考虑把它的行政级别定为比本级政府职能部门高出半级。
其次，加强非常设和常设机构的编制管理工作。加强机构编制管理工作是对非常设机构进行全过程。全方位管理的手段，而强化编制管理机构是加强编制管理工作的前提。1949年12月，当时政务院成立了“政务院及其所属机构编制审查委员会”，不久改为国家编制委员会；1982年机构改革中国家编制委员会被撤销；1991年中共中央、国务院决定成立中央机构编制委员会，统一负责全国机构改革与机构编制管理工作。在这个演变过程中，地方上单独建立编制委员会及其办公室的只有6个省，其他大都是把编制管理机关内设于组织人事部门或合署办公。50年来始终没有形成一个独立的职能部门，其职能作用、管理权限和管理范围变动频繁，很不稳定。直到目前为止，各级政府编制管理机构的职能也只是负责审核、批准下级或本级政府的“三定”方案，而不具体负责其方案的制定，因此，其权威性和发挥的作用是非常有限的。要实现对非常设机构和常设机构的全过程、全方位管理，现在迫切需要从以下几个方面来强化机构编制管理：（丑）在各级政府设立相对独立和固定的机构编制管理机构，并纳入正常的行政序列，非常设和常设机构的编制计划都由其统一负责；（2）赋予机构编制管理部门更大的权限，与政府专家参谋、咨询调研机构配合，根据行政环境的变化，负责本级政府非常设和常设机构编制计划的制定和实施，以及审核批准下级政府的编制计划（必要时由机构编制管理部门提交人大审批）；（3）加强法制建设，对机构编制管理的各个环节、各个方面完善法律法规，做到有法可依，依法行政，以此来杜绝诸如乱设非常设机构等的人治现象。
再次，要对现有非常设机构进行“夫、停、并、转”。“关”即撤销现有非常设机构中名存实亡、不发挥作用或任务已完成但还存续的机构，并且把相关的职权、事权收回。“停”指停止成立和审批新的非常设机构，防止非常设机构的进一步扩张。“并”指的是对现有的职能相近的非常设机构予以合并，减少数量，提高效率。即使是1998年改革以后的中央政府非常设机构，也有许多是可以合并的，例如，国务院中央军委专门委员会和国家边防委员会就可以合并。“转”即把非常设机构承担的职权转让给有关常设机构，保证常设职能机构的正常的职能发挥和权威，防止非常设机构对常设机构的夺权。“关、停、并、转”工作只是改革非常设机构的第一步，即在表面上和形态上的改革。只有与如前所述把政府机构设置的调整和加强机构编制管理结合起来，才能真正实现对非常设机构的改革和行政体制的优化，从而提高政府行政效率与行政能力。
(此文获全省大学生学习邓小平理论论文征集评选活动二等奖) |
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